摘要：教育政策的制定和实施需要公众参与，这有利于增强政策信息获取的完备性和执行的有效性，也有利于提高政策目标群体对政策的认同感和主动性。但在我国基层教育规划中，公众参与渠道单一，发挥作用的效果甚微。本文以我国中部Y县教育规划的制定为例，说明专家和群众在教育政策的制定和执行过程中的参与，使教育政策的制定更能反映当地教育的实际问题和利益需求，也改善了政策执行效果。需要将公民参与作为教育决策过程中不可或缺的步骤，并通过确立公众参与教育政策规划的制度、提高公众的参与意识和参与能力、拓宽公众的参与渠道，实现教育决策的科学化和民主化

关键词：基层教育规划；公众参与

在教育改革和发展中，教育政策与规划起着关键性作用，它决定了教育改革和发展的基本方向与路径。而在教育政策与规划的制定、执行与评估过程中，公众参与是必不可少的因素。公众参与是教育决策民主化的具体表现，更是教育决策科学化的重要保证。

我国基层教育规划中公众参与的必要性

教育规划是对教育发展的全局性、长远性和战略性的谋划。联合国教科文组织提出：“教育规划是一个过程，旨在确认最佳的行动过程，说明问题、确定重点目标并提供最经济合理的资源分配的方案。”［1］从广义上讲，教育规划可以归入教育政策的范畴。基层教育规划在整个教育决策规划体系中具有十分重要的地位。

公众参与基层教育规划是办人民满意教育的必然要求。办人民满意的教育，需要社会各界共同支持与参与，其中离不开教育规划中公众的参与。与国家和省级层面的宏观教育政策规划相比，基层教育规划更多的是微观决策，直接与学校、教师的工作和学生、家长的利益相关，其表现形式往往是一个或几个具体项目。由于基层的教育情况千差万别，在规划决策过程中了解基层具体信息，及时作出合理的决策十分关键。基层教育规划的意义就在于将国家的教育方针政策与本地区的教育实际情况相结合，做好教育工作。

教育改革与发展涉及多个利益相关者，由政府和教育部门单方面进行教育规划存在很大的局限性，这就决定了教育规划的制定和实施需要各方面的参与和支持。公众参与政策制定有利于增强政策信息获取的完备性和执行的有效性，也有利于提高政策目标群体对政策的认同感。

公众参与是世界各国公共政策发展的趋势。20世纪60、70年代后，公众参与公共政策逐渐成为一种趋势。在美国，教育政策的制定过程中有广泛的民众参与。美国联邦在进行教育立法时首先要举行听证会，听证会大都采用公开的方式进行，任何关心国事，或者涉及教育议案相关议题的有关团体和人员都可以参加，具有广泛的民众参与性。日本为了保障公民对行政决策的参与，建立了“行政的事前程序”，强调决策要通过听证会、公证会、递交意见书和审议会咨询等方式了解民意。［2］我国要实现教育政策的科学化、民主化，需要以其他国家的成功经验作为借鉴。

我国基层教育规划中的公众参与相对薄弱。相比国家宏观教育政策规划，我国的地方基层教育政策与规划总体上来说，在程序和内容上还有待完善。如决策的程序尚无制度保障，政策实施主体和受政策影响的相关利益者知情权、参与权不足，了解政策的通道不畅，反映问题的渠道不顺等，导致教育政策的科学性大打折扣。

国家的教育政策规划是一个有机整体，基层教育规划中民主参与的薄弱将导致出现“上有政策，下有对策”等国家教育方针政策在地方和基层失真、失效的结果，因此，基层教育规划中的公众参与应引起足够重视。

公众参与在基层教育规划过程中的体现

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“提高政府决策的科学性和管理的有效性。”“加强教育宏观政策和发展战略研究，提高教育决策科学化水平。”教育政策的科学化、民主化是我国教育政策的基本要求和发展趋势。近年来，基层教育政策规划的制定过程中也引入了公众参与的内容。以中部Y县（及县内乡、校）教育“十三五”规划的制定为例，可以清晰地看到公众参与在基层教育规划中发挥的作用。

通过专家咨询提高政策规划科学性。该县聘请了教育研究部门专家、高校教授、咨询公司人员等组成的“Y县教育事业发展调研组”一行10人对该县进行调研。专家组通过听取汇报、座谈会、实地考察、个别访谈等形式，对该县教育现状进行了全面调研，掌握了教育发展的第一手资料。

通过调研，专家认为，Y县教育具有中国中部地区教育的典型特征，该县教育正处在从乡村型教育向城镇型教育转型的关键时期。城市建设发展与经济支撑能力之间的矛盾突出；教育供给能力与人民群众对高质量教育需求之间的矛盾突出，表现为教育数量与教育质量的矛盾、城乡教育、普职矛盾、公办教育与民办教育的矛盾、升学教育与就业教育的矛盾等。调研组还指出了教育发展的几个关键问题：教育优先发展地位尚待进一步确立；教育开放水平低、观念需要进一步更新；教育投入缺口较大，不能满足教育发展需求；教师数量不足、素质有待优化，教师待遇低、队伍不稳定；中小学布局调整任务艰巨、大班额现象严重；农村学校基础设施建设水平不高、部分学校硬件条件较差，城乡教育发展水平差距明显；现代教育治理体系亟待完善，治理能力亟待提高。这些科学结论的得出，提高了当地教育部门对于教育问题的认识，为“十三五”规划的制定指明了方向，为提高政策规划的科学化水平奠定了基础。

开展培训，提高公众参与的意愿和能力。由于受社会环境和文化水平的制约，传统上，社会公众，包括教师、家长对基层教育规划的参与愿望和参与度都很低。家长普遍认为，教育就是政府和学校的事情，教育问题应该靠政府和学校解决，和村民无关；有的教师提出，之前也对学校管理有意见，但是觉得提了意见也不会有结果，所以干脆不关心。这种状况带来的后果是：一方面，教育行政部门难以获得全面、准确的教育事业发展数据，不能掌握本地教育发展的真实需求，制定出的教育规划不符合实际；另一方面，学校和学生、家长的需求得不到真实的反映，影响了教育事业发展。要改变这种状况，必须首先进行动员和培训。教育局首先组织专家对县、乡教育管理人员以及中小学校长进行培训动员，强调教育规划中公众参与的重要性，并学习“访谈”“利益相关者分析”等政策制定的理论和技术；再由县、乡组织专家、参加过一级培训的人员对学校教师、村民进行乡级培训和校本培训。通过组织的几次培训，改变了教育行政人员、学校管理人员、教师的观念，使他们掌握了公众参与制定教育规划的工作方法。公众参与基层教育规划的意愿和能力提高，教师、村民、学生的积极性得到了极大激发。